Non conformità e ricorsi: cosa fare dopo un controllo con esito negativo

Tipologie di provvedimento dopo un controllo

Quando accerta una non conformità, l'autorità competente non applica automaticamente una sanzione pecuniaria: adotta le misure necessarie a far cessare la non conformità e a evitarne il ripetersi, con un principio di proporzionalità e gradualità art. 138, par. 1, Reg. (UE) 2017/625. Le misure tipiche, elencate in via esemplificativa dallo stesso articolo 138, vanno dalle prescrizioni con termine alle restrizioni o divieti di immissione sul mercato, dal trattamento dei prodotti al loro richiamo, ritiro o distruzione, fino alla sospensione o chiusura, in tutto o in parte, dell'attività e alla sospensione o revoca della registrazione o del riconoscimento dello stabilimento art. 138, par. 2, Reg. (UE) 2017/625.

Questi provvedimenti hanno natura e finalità diverse dalla sanzione. La misura correttiva serve a ripristinare la conformità e a tutelare la salute; la sanzione pecuniaria punisce la violazione già commessa. Un medesimo controllo può generare entrambe: una prescrizione per adeguare i locali dell'allegato II e, in parallelo, la contestazione di un illecito amministrativo. Chi riceve un atto deve quindi leggerne con attenzione la qualificazione: verbale di ispezione, verbale di prescrizione, verbale di contestazione, provvedimento di sequestro o di sospensione seguono binari procedurali distinti. Per capire come si arriva a questi atti, v. la guida ai controlli ufficiali.

Prescrizioni e diffide con termine per adeguarsi

La misura più frequente per le non conformità di tipo strutturale o gestionale è la prescrizione (o diffida): l'autorità indica le carenze e assegna un termine congruo entro cui l'operatore deve adeguarsi art. 138, par. 1, Reg. (UE) 2017/625. È il caso classico di un piano di autocontrollo HACCP incompleto art. 5, par. 1, Reg. (CE) n. 852/2004, di una registrazione non aggiornata art. 6, par. 2, Reg. (CE) n. 852/2004 o di requisiti igienici da ripristinare all. II, Reg. (CE) n. 852/2004.

Il rispetto della prescrizione nel termine è decisivo. L'adeguamento tempestivo può evitare misure più gravi e, in alcune fattispecie, incidere sulla stessa vicenda sanzionatoria; l'inadempimento, al contrario, apre la strada a restrizioni, sospensioni e all'aggravamento della posizione. La prescrizione va documentata: conservare prove dell'avvenuto adeguamento (fatture, foto, procedure riviste, registri) è parte della difesa. La durata del termine e le conseguenze dell'inadempimento dipendono dalla misura e dal diritto nazionale; per l'inquadramento operativo dell'operatore del settore alimentare di fronte al controllo, v. controllo ufficiale: cosa aspettarsi.

Misure cautelari, sequestro e sospensione

Quando la non conformità comporta un rischio, l'autorità può adottare misure cautelari, cioè immediate e provvisorie, prima e a prescindere dall'esito del procedimento sanzionatorio. Il sequestro cautelare (o amministrativo) sottrae la disponibilità di alimenti, attrezzature o locali per impedirne l'uso o la commercializzazione in attesa degli accertamenti art. 138, par. 2, Reg. (UE) 2017/625. La sospensione dell'attività, totale o parziale, blocca l'esercizio quando permane un pericolo per la salute o mancano requisiti essenziali art. 138, par. 2, Reg. (UE) 2017/625.

Sono provvedimenti afflittivi ma reversibili: rimossa la causa e verificato l'adeguamento, l'autorità dispone il dissequestro o la ripresa dell'attività. Trattandosi di atti che incidono sulla sfera dell'operatore, sono soggetti al diritto di ricorso previsto dall'ordinamento art. 7, Reg. (UE) 2017/625. Quando il fatto integra anche un reato, il sequestro può assumere natura penale (sequestro probatorio o preventivo disposto o convalidato dall'autorità giudiziaria), con regole diverse dal sequestro amministrativo: la distinzione tra i due piani è trattata nel paragrafo seguente.

Illecito amministrativo o reato

La stessa condotta può ricadere su due piani sanzionatori distinti, ed è cruciale non confonderli.

L'illecito amministrativo riguarda la violazione degli obblighi d'igiene del Reg. (CE) n. 852/2004: mancata registrazione, assenza o inadeguatezza dell'autocontrollo HACCP, violazione dei requisiti dell'allegato II, carenze di formazione. In Italia queste violazioni sono punite con sanzione amministrativa pecuniaria dall'art. 6 del D.Lgs. 193/2007 art. 6, D.Lgs. 6 novembre 2007, n. 193, che dà attuazione al regime sanzionatorio richiesto dal Reg. (UE) 2017/625 art. 139, Reg. (UE) 2017/625. Il procedimento è quello amministrativo della L. 689/1981.

Il reato riguarda invece le fattispecie penali, in primis quelle della Legge 30 aprile 1962, n. 283: tra le più note, la detenzione per la vendita o la somministrazione di alimenti in cattivo stato di conservazione, adulterati o nocivi. Qui non si tratta di sanzione pecuniaria amministrativa ma di illecito penale, con l'intervento dell'autorità giudiziaria e regole di garanzia proprie del processo penale. I Carabinieri del NAS e gli organi con funzioni di polizia giudiziaria operano su questo piano; il quadro delle autorità competenti in Italia aiuta a orientarsi. A nostro avviso la corretta qualificazione del fatto — amministrativo o penale — è il primo passo di qualunque difesa, perché determina rito, termini e giudice competente.

Il procedimento sanzionatorio amministrativo

Il procedimento per l'illecito amministrativo segue lo schema della Legge 24 novembre 1981, n. 689, legge generale sulle sanzioni amministrative. Le fasi essenziali sono tre.

• Contestazione o notifica. La violazione è contestata immediatamente al trasgressore quando possibile, oppure notificata entro i termini fissati dalla legge. Il verbale descrive il fatto, la norma violata e la sanzione applicabile.
• Scritti difensivi. Entro il termine di legge l'interessato può presentare all'autorità competente scritti difensivi e documenti, e chiedere di essere sentito. È la sede naturale per far valere l'adeguamento già eseguito o l'insussistenza della violazione.
• Ordinanza-ingiunzione. Se non interviene il pagamento in misura ridotta e l'autorità ritiene fondato l'accertamento, emette l'ordinanza-ingiunzione, che determina la somma dovuta e costituisce titolo esecutivo; in caso contrario emette ordinanza motivata di archiviazione.

Molte violazioni ammettono il pagamento in misura ridotta entro un termine dalla contestazione o notifica: definisce il procedimento evitando l'ordinanza-ingiunzione, ma non equivale ad ammissione né sana l'eventuale profilo penale del fatto. Poiché gli importi e i termini sono stabiliti dal diritto nazionale e variano per fattispecie, qui non li riproduciamo: il rinvio è alla pagina sanzioni D.Lgs. 193/2007 e al testo della L. 689/1981.

I rimedi contro il provvedimento

Contro gli atti dell'autorità l'operatore dispone di più rimedi, tra loro non alternativi in senso rigido.

L'autotutela è l'istanza con cui si chiede alla stessa autorità di annullare o revisionare l'atto viziato: non ha termini perentori né sospende automaticamente gli effetti, ma è utile quando l'errore è manifesto (persona sbagliata, fatto insussistente, violazione già sanata). Il ricorso amministrativo, dove l'ordinamento lo prevede per lo specifico provvedimento, consente di rivolgersi all'autorità sovraordinata. Contro l'ordinanza-ingiunzione il rimedio tipico è invece l'opposizione davanti al giudice ordinario, di cui al paragrafo seguente.

Il fondamento europeo di questi rimedi è il diritto di ricorso: le decisioni delle autorità competenti sono soggette al diritto di impugnazione dell'operatore secondo il diritto nazionale art. 7, Reg. (UE) 2017/625. Attenzione a non confondere i piani: impugnare la misura correttiva (prescrizione, sequestro, sospensione) segue regole diverse dall'opporsi alla sanzione pecuniaria. Nessuno di questi rimedi, va detto, è un «annullamento automatico»: sono procedure con presupposti e termini precisi, che conviene attivare con assistenza qualificata.

Opposizione davanti al giudice

L'ordinanza-ingiunzione può essere impugnata con opposizione davanti al giudice ordinario competente (giudice di pace o tribunale a seconda della materia e del valore), nei termini fissati dalla legge dalla notifica dell'atto. Il giudice non si limita a un controllo formale: riesamina il merito della pretesa sanzionatoria e può annullare, confermare o modificare l'ordinanza, anche rideterminando la somma. La proposizione dell'opposizione, di regola, non sospende da sola l'esecuzione: la sospensione va chiesta e concessa dal giudice quando ricorrono i presupposti.

Non indichiamo qui il numero esatto di giorni per opporsi né la ripartizione puntuale di competenza tra i giudici, perché sono elementi processuali che dipendono dalla disciplina nazionale vigente e dalla fattispecie: verificarli sul testo di legge o con un professionista è essenziale, poiché la decadenza dal termine preclude il rimedio. Restano fermi, sul piano europeo, il diritto di ricorso art. 7, Reg. (UE) 2017/625 e il carattere nazionale della disciplina sanzionatoria art. 139, Reg. (UE) 2017/625.

Dove verificare gli importi delle sanzioni

Gli importi non si improvvisano. Le violazioni degli obblighi del Reg. (CE) n. 852/2004 sono punite in Italia dall'art. 6 del D.Lgs. 193/2007 con sanzioni amministrative a cornice edittale (un minimo e un massimo), la cui misura concreta dipende dalla fattispecie e da eventuali circostanze art. 6, D.Lgs. 6 novembre 2007, n. 193. Per gli importi aggiornati per singola violazione rinviamo sempre alla pagina sanzioni D.Lgs. 193/2007 e, per una stima orientativa combinando più violazioni, al calcolatore sanzioni.

Un ultimo chiarimento contro un equivoco diffuso: non esiste alcun «titolo» o «certificato» europeo che metta al riparo dalle sanzioni, né una sanatoria automatica per chi si adegua tardi. Ciò che conta è assolvere gli obblighi — registrazione, HACCP, formazione — e, dopo un esito negativo, gestire correttamente provvedimenti e rimedi. Sul punto v. perché non esiste una certificazione ex Reg. 852/2004 e la sezione adempimenti.